Comisia Europeana sprijina libera circulatie a persoanelor

În condițiile în care peste 14 milioane de cetățeni UE au reședința stabilă în alt stat membru, libera circulație – sau capacitatea de a trăi, de a lucra și de a studia oriunde în Uniune – reprezintă dreptul UE cel mai prețuit de europeni. Principala motivație a cetățenilor UE pentru a face uz de libera circulație este cea de natură profesională, urmată de motivele familiale. Dintre toți cetățenii UE care locuiau în altă țară a UE („cetățenii mobili din UE”) în 2012, peste trei sferturi (78%) erau de vârstă activă (15-64 de ani), în comparație cu un procent de aproximativ 66% în cazul resortisanților din țările gazdă. În medie, rata de ocupare a forței de muncă în rândul cetățenilor mobili din UE (67,7%) a fost mai mare decât cea a resortisanților din țările gazdă (64,6%).

Cetățenii mobili din UE care nu au un loc de muncă (și anume studenții, pensionarii, persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă și membrii inactivi ai familiilor) reprezintă numai o cotă limitată din numărul total al cetățenilor mobili din UE. În plus, 64% dintre aceștia au lucrat anterior în actuala lor țară de reședință. 79% locuiesc într-o reședință în care mai există cel puțin un membru al familiei activ în câmpul muncii. Rata globală a inactivității în rândul cetățenilor mobili din UE a scăzut între 2005 și 2012 de la 34,1% la 30,7%.

Libera circulație a cetățenilor, consfințită în tratatele UE, este o componentă esențială a pieței unice și un element central al succesului acesteia: ea stimulează creșterea economică deoarece permite cetățenilor să călătorească și să facă cumpărături indiferent de frontiere. De asemenea, libera circulație a lucrătorilor aduce beneficii nu numai lucrătorilor implicați, ci și economiilor statelor membre, permițând o corelare eficientă a competențelor cu posturile vacante pe piața forței de muncă din UE. În pofida crizei economice, în prezent există aproximativ 2 milioane de locuri de muncă vacante în UE.

Comunicarea privind libera circulație , adoptată în 25 noiembrie de Comisia Europeană, subliniază responsabilitatea comună a statelor membre și a instituțiilor UE de a susține drepturile cetățenilor UE de a trăi și a lucra în altă țară a UE și prezintă acțiunile concrete în sprijinul eforturilor statelor membre în acest sens, permițând, în același timp, statelor membre să profite de avantajele pe care ea le generează. Documentul strategic clarifică drepturile cetățenilor UE la liberă circulație și accesul la prestațiile sociale și răspunde preocupărilor exprimate de unele state membre în ceea ce privește provocările pe care mobilitatea le poate reprezenta pentru autoritățile locale.

1. Cadrul juridic privind libera circulație

Ce înseamnă libera circulație a lucrătorilor?

Lucrătorii europeni au beneficiat de libertatea de a lucra într-un alt stat membru începând cu anii ’60: acest drept a fost consfințit în tratatele UE încă de la lansarea proiectului european, în 1957. În prezent, acest drept este prevăzut la articolul 45 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). El include dreptul de a nu fi discriminat pe motive de naționalitate în ceea ce privește accesul la locurile de muncă, remunerarea și alte condiții de muncă.

Regulamentul (UE) nr. 492/2011 precizează dreptul lucrătorilor la libera circulație și definește domeniile specifice în care este interzisă discriminarea pe motive de naționalitate, în special în ceea ce privește accesul la locurile de muncă, condițiile de muncă, avantajele sociale și fiscale, accesul la formare profesională, apartenența la sindicate, locuințele și accesul copiilor la educație.

Combaterea discriminării lucrătorilor din alte state membre și creșterea sensibilizării cetățenilor UE cu privire la dreptul lor de a lucra în alte țări UE sunt principalele obiective ale propunerii de Directivă de facilitare a liberei circulații a lucrătorilor întocmită de Comisie la sfârșitul lunii aprilie a anului 2013 (a se vedea IP/13/372, MEMO/13/384 și SPEECH/13/373), care urmează să fie adoptată în mod oficial de către Consiliul de miniștri al UE și de către Parlamentul European în următoarele săptămâni.

Mobilitatea forței de muncă în UE aduce beneficii nu numai lucrătorilor implicați, ci și economiilor statelor membre. Ea aduce beneficii țărilor gazdă deoarece permite societăților comerciale să-și ocupe posturile vacante, care altfel ar rămâne neocupate, precum și să producă bunuri și să presteze servicii pe care altfel nu ar fi în măsură să le realizeze. Mobilitatea aduce beneficii și țărilor de origine ale cetățenilor deoarece permite lucrătorilor, care altfel ar fi avut mai puține șanse de a lucra, să găsească locuri de muncă și, astfel, să-și sprijine financiar familiile în țara de origine, precum și să dobândească competențe și experiență care altfel le-ar lipsi. Ulterior, când se întorc în țara lor de origine, lucrătorii care beneficiază de mobilitate profită de experiența dobândită în acest mod.

Ce înseamnă libera circulație a cetățenilor?

Cu 20 de ani în urmă, prin Tratatul de la Maastricht, dreptul la liberă circulație a fost recunoscut tuturor cetățenilor UE, indiferent dacă sunt sau nu activi din punct de vedere economic, el reprezentând una dintre libertățile fundamentale oferite prin legislația UE (articolul 21 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene). Dreptul la liberă circulație este un element esențial al cetățeniei UE.

Normele și condițiile specifice care reglementează libera circulație și șederea sunt prevăzute într-o directivă adoptată de statele membre în 2004 (Directiva 2004/38/CE ).

Libera circulație este cel mai prețuit drept conferit de cetățenia UE: pentru 56% dintre cetățenii europeni, libera circulație reprezintă cea mai mare realizare a Uniunii Europene. Într-adevăr, din ce în ce mai mulți europeni beneficiază de acest drept și locuiesc într-un alt stat membru al UE: la sfârșitul anului 2012, 14,1 milioane de cetățeni locuiau în alt stat membru decât statul lor de origine, pentru o perioadă de un an sau mai mult. În sondajele Eurobarometru, peste două treimi dintre europeni consideră că libera circulație a persoanelor în UE aduce beneficii economice țării lor (67%).

Cine beneficiază de dreptul la liberă circulație?

Primele trei luni: Orice cetățean al UE are dreptul de a locui pe teritoriul unui alt stat membru al UE pentru o perioadă de cel mult trei luni fără a fi supus unor condiții sau formalități.

După primele trei luni:Dreptul de ședere în altă țară a UE al cetățenilor Uniunii Europene pentru o perioadă de peste trei luni este supus anumitor condiții, în funcție de statutul lor în statul membru gazdă:

Lucrătorii și persoanele care desfășoară activități independente, precum și membrii direcți ai familiilor lor, beneficiază de dreptul de ședere fără să fie supuși unor condiții specifice.

Persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă beneficiază de dreptul de ședere fără condiții timp de șase luni sau chiar mai mult, dacă își caută în continuare un loc de muncă în țara UE gazdă și au „șanse reale” de a fi angajați. Persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă își pot transfera drepturile la indemnizația de șomaj din statul membru de origine, pe o perioadă de cel puțin trei luni, în perioada în care își caută un loc de muncă în alt stat membru, dacă au fost în prealabil înregistrate ca șomeri în statul membru de origine.

Studenții și alte persoane inactive din punct de vedere economic (ex. șomeri, pensionari, etc.) au dreptul de ședere pe o perioadă mai lungă de trei luni dacă ei și familiile lor dispun de resurse financiare suficiente astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al țării UE gazdă, precum și de asigurare de sănătate.

După cinci ani: După cinci ani de ședere legală continuă, cetățenii UE și membrii familiilor lor obțin dreptul de a locui în mod permanent în statul membru gazdă. Odată dobândit, acest drept nu mai este supus condițiilor aplicabile în cei cinci ani precedenți.

2. Asistența socială și prestațiile

Cine are dreptul la asistență socială?

Asistența socială este o „prestație de subzistență” și constă de regulă în prestațiile plătite pentru acoperirea cheltuielilor minime necesare traiului sau în asistența plătită în circumstanțe speciale în viață.

Cetățenii UE care locuiesc legal în alt stat membru al UE trebuie să beneficieze de același tratament ca și cetățenii statului membru respectiv. Prin urmare, datorită principiului egalității de tratament, ei au, în general, dreptul de a beneficia de prestații și de avantaje sociale și fiscale, inclusiv de asistență socială, în același mod ca și resortisanții țării gazdă.

Cu toate acestea, legislația UE prevede garanții în ceea ce privește accesul la asistența socială pentru cetățenii mobili din UE inactivi din punct de vedere economic, pentru a proteja statele membre gazdă împotriva obligațiilor financiare nejustificate.

Primele trei luni: Statul membru gazdă nu este obligat de legislația UE să acorde asistență socială cetățenilor UE care sunt inactivi din punct de vedere economic în cursul primelor trei luni de ședere.

După trei luni și timp de maximum cinci ani: În practică, este puțin probabil ca cetățenii UE inactivi din punct de vedere economic să fie eligibili pentru prestații de asistență socială, pentru că, pentru obținerea dreptului de ședere, ei ar trebui să demonstreze autorităților naționale că posedă resurse suficiente (a se vedea mai sus).

În cazul în care ei solicită prestații de asistență socială, de exemplu deoarece situația lor economică se deteriorează ulterior, cererea trebuie să fie evaluată în funcție de dreptul lor la egalitate de tratament. Dar și în acest caz, legislația UE prevede garanții:

În primul rând, în cazuri specifice, solicitarea de asistență socială poate da naștere la o suspiciune rezonabilă din partea autorităților naționale cu privire la faptul că este posibil ca persoana să fi devenit o povară excesivă pentru sistemul de asistență socială.

În plus, statul membru poate acorda o prestație de asistență socială sau o prestație specială de tip necontributiv (adică prestații care au elemente de securitate socială și de asistență socială în același timp și care intră sub incidența Regulamentului 883/2004), cu condiția ca cetățeanul respectiv să îndeplinească cerințele pentru obținerea dreptului legal de ședere pe o perioadă mai mare de trei luni. Cu toate acestea, statul membru nu poate refuza să acorde aceste prestații în mod automat cetățenilor inactivi ai UE, iar aceștia nu pot fi automat considerați ca neavând resurse suficiente și, prin urmare, fără drept de ședere.

Autoritățile naționale ar trebui să evalueze situația individuală, luând în considerare o serie de factori (suma, durata, natura temporară a dificultăților, amploarea totală a poverii pentru sistemul de asistență național).

Dacă, pe baza unei astfel de evaluări individuale, autoritățile concluzionează că persoana în cauză a devenit o povară excesivă, ele îi pot retrage dreptul de ședere.

După cinci ani: Cetățenii UE care au dobândit dreptul de ședere permanentă au dreptul la asistență socială în același mod ca și cetățenii statului membru gazdă. Legislația UE nu permite nicio derogare în acest sens.

Cine are dreptul la prestații de asigurări sociale?

Prestațiile uzuale de asigurări sociale sunt pensia de vârstă, pensia de urmaș, alocațiile de invaliditate, prestațiile în caz de boală, indemnizația de naștere, indemnizația de șomaj, prestațiile familiale sau asigurările de sănătate.

Statele membre își stabilesc propriile norme de asigurări sociale în funcție de circumstanțele proprii. UE coordonează normele de asigurări sociale [Regulamentele (CE) No 883/2004 și 987/2009] numai în măsura necesară pentru a se asigura că cetățenii UE nu își pierd drepturile la asigurări sociale atunci când se deplasează în Uniune.

Aceasta înseamnă că prestațiile oferite, condițiile de acordare (în funcție de perioada de activitate), durata lor și suma plătită se stabilesc conform legislației țării gazdă. Prin urmare, dreptul la prestații diferă de la un stat membru la altul.

(Regulamentul 883/2004/CE ) garantează doar faptul că cetățenii UE care beneficiază de mobilitate se bucură de asigurare socială după mutare, în principal prin faptul că decide care dintre statele membre în cauză este responsabil pentru acordarea asigurării sociale.

Lucrătorii — salariați sau independenți —și persoanele aflate în întreținerea lor beneficiază de sistemul de asigurări sociale din țara gazdă în aceleași condiții ca și resortisanții țării respective – deoarece ei contribuie, precum toți ceilalți lucrători naționali, prin cotizații și impozite la fondurile publice din care sunt finanțate prestațiile.

Pentru cetățenii UE care beneficiază de mobilitate și care nu lucrează în statul membru gazdă, regula privind statul în care se lucrează nu poate fi aplicată deoarece, prin definiție, aceste persoane nu lucrează în nicio țară. În temeiul legislației UE privind coordonarea sistemelor de asigurări sociale, statul membru de reședință devine responsabil pentru asigurările sociale ale cetățenilor numai după ce aceștia sunt supuși unei verificări stricte privind reședința uzuală, care să ateste că aceștia au o legătură reală cu statul membru în cauză. Criteriile stricte ale acestei verificări asigură faptul că cetățenii care nu lucrează pot avea acces la asigurări sociale într-un alt stat membru numai după ce și-au transferat cu adevărat centrul de interes în statul respectiv (de exemplu familiile lor s-au mutat în statul respectiv).

3. Impactul mobilității cetățenilor UE asupra sistemelor naționale de asigurări sociale

În conformitate cu cifrele comunicate de statele membre și cu un studiu publicat în octombrie 2013 de Comisia Europeană în majoritatea țărilor UE, cetățenii UE din alte state membre nu fac uz de prestațiile sociale mai mult decât resortisanții țării gazdă. În majoritatea țărilor incluse în studiu, cetățenii UE care beneficiază de mobilitate au șanse mai mari să primească ajutoare pentru locuințe și indemnizații familiale.

În cazul specific al prestațiilor în bani precum pensiile sociale, alocațiile de invaliditate și alocațiile cu caracter necontributiv pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă, finanțate din impozitele generale și nu din contribuțiile persoanelor în cauză (așa-numitele prestații speciale necontributive în bani), studiul arată că cetățenii UE care beneficiază de mobilitate și sunt inactivi din punct de vedere economic reprezintă o foarte mică parte din beneficiari și că impactul cererilor din partea acestei categorii asupra bugetelor naționale de securitate socială este foarte mic. Ei reprezintă mai puțin de 1% din totalul beneficiarilor (cetățeni ai UE) în șase țări incluse în studiu (Austria, Bulgaria, Estonia, Grecia, Malta și Portugalia) și între 1% și 5% dintre beneficiari în alte cinci țări (Germania, Finlanda, Franța, Olanda și Suedia).

Studiul a constatat, de asemenea, că:

munca este motivul pentru care marea majoritate a cetățenilor UE se mută într-o altă țară a UE
ratele de încadrare în muncă ale acestor cetățeni UE care beneficiază de mobilitate au crescut în ultimii șapte ani
în medie, procentul de încadrare în muncă al acestor persoane este mai mare decât în rândul cetățenilor țărilor gazdă (în parte deoarece primii sunt mai numeroși în categoria de vârstă 15-64 de ani decât cetățenii țărilor gazdă)
cetățenii UE care beneficiază de mobilitate și sunt inactivi reprezintă un procent foarte mic din populația totală a fiecărui stat membru și între 0,7% și 1% din totalul populației UE
în medie, cheltuielile cu asistența medicală acordată cetățenilor UE care beneficiază de mobilitate și care sunt inactivi sunt foarte mici în raport cu valoarea totală a cheltuielilor de sănătate (0,2% în medie) sau cu dimensiunea economiei țărilor gazdă (0,01% din PIB în medie).
Cetățenii UE mobili reprezintă o parte foarte mică a celor care primesc prestații speciale necontributive, acestea prezentând concomitent caracteristici de securitate socială și de asistență socială: mai puțin de 1% dintre toți beneficiarii (care sunt cetățeni UE) în șase țări (Austria, Bulgaria, Estonia, Grecia, Malta și Portugalia); între 1% și 5% în cinci alte țări (Germania, Finlanda, Franța, Țările de Jos și Suedia), și peste 5% în Belgia și Irlanda (cu toate că cifrele pentru Irlanda sunt estimate bazate pe cereri)
Nu există nicio relație statistică între generozitatea sistemelor de protecție socială și influxurile de cetățeni mobili din UE

Principalele caracteristici ale cetățenilor mobili din UE care nu au un loc de muncă sunt următoarele:

64% dintre aceștia au lucrat anterior în actuala țară de reședință
71% dintre aceștia sunt pensionari, studenți și persoane în căutarea unui loc de muncă
79% dintre aceștia trăiesc într-o gospodărie cu cel puțin un membru încadrat în muncă.

Rezultatele celui mai recent studiu completează rezultatele altor studii, toate arătând că lucrătorii din alte state membre aduc o contribuție netă la finanțele publice din țara gazdă. De obicei, contribuția lucrătorilor UE din alte state membre la bugetele țărilor gazdă (sub formă de impozite și asigurări sociale) este mai mare decât prestațiile pe care le primesc, deoarece ei sunt în general mai tineri și mai activi din punct de vedere economic decât forța de muncă din țara gazdă. Aceste studii includ studiul OCDE intitulat Perspectivele privind migrația internațională (2013), studiul Centrului pentru cercetare și analiză a migrației Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK (Evaluarea costurilor și a beneficiilor fiscale ale migrației provenind din țările A8 în Regatul Unit) și recentul studiu realizat de Centre for European Reform.

4. Cum să facem față unor eventuale abuzuri?

Care sunt instrumentele prevăzute de legislația UE pentru a ajuta statele membre să evite abuzurile?

Legislația UE prevede măsuri solide pentru a preveni utilizarea abuzivă a dreptului la libera circulație.

Normele UE privind libera circulație a cetățenilor permit statelor membre să ia măsuri eficiente și necesare de combatere a abuzurilor, cum ar fi căsătoriile de conveniență, și a fraudelor, cum ar fi falsificarea de documente sau alte acțiuni artificiale sau înșelătoare care au ca scop exclusiv dobândirea dreptului la liberă circulație, prin respingerea sau retragerea drepturilor conferite prin Directiva 2004/38 (articolul 35). Aceste măsuri trebuie să fie proporționale și sunt supuse garanțiilor procedurale prevăzute în directivă.

Autoritățile naționale pot să investigheze cazurile individuale atunci când au suspiciuni bine întemeiate privind un eventual abuz și, dacă ajung la concluzia că este vorba într-adevăr de un abuz, ele pot să retragă dreptul de reședință al persoanei respective și să o expulzeze din teritoriul respectiv.

În plus, după ce au evaluat toate circumstanțele relevante și în funcție de gravitatea infracțiunii (de exemplu, falsificarea unui document, căsătorie de conveniență cu implicarea crimei organizate), autoritățile naționale pot, de asemenea, să concluzioneze că persoana respectivă reprezintă o amenințare reală, continuă și suficient de gravă pentru ordinea publică și, pe această bază, ele pot să emită o interdicție de intrare pe lângă ordinul de expulzare, interzicând, astfel, o nouă intrare a persoanei respective pe teritoriul lor pentru o anumită perioadă de timp.

Care sunt propunerile Comisiei ca răspuns la îngrijorările statelor membre?

În 25 noiembrie, Comisia Europeană a prezentat cinci acțiuni concrete care necesită cooperarea statelor membre pentru a fi duse la bun sfârșit. Acestea sunt exemple concrete privind modul în care UE poate ajuta autoritățile naționale și locale să maximizeze avantajele liberei circulații a cetățenilor UE, să combată cazurile de abuz și de fraudă, să soluționeze provocările legate de incluziunea socială și să utilizeze fondurile disponibile pe teren.

Combaterea căsătoriilor de conveniență: Comisia va ajuta autoritățile naționale la implementarea normelor UE care le permit să combată eventualele abuzuri privind dreptul la libera circulație prin pregătirea, până în primăvara anului 2014, a unui Manual referitor la căsătoriile de conveniență.
Aplicarea normelor UE de coordonare a securității sociale: Comisia a conlucrat îndeaproape cu statele membre pentru a clarifica „verificarea reședinței uzuale” utilizată în normele UE privind coordonarea securității sociale (Regulamentul 883/2004/CE ) în cadrul unui ghid practic publicat la data de 13 ianuarie 2014 (IP/14/13). Criteriile stricte ale acestei verificări asigură faptul că cetățenii care nu lucrează pot avea acces la asigurări sociale într-un alt stat membru numai după ce și-au transferat cu adevărat centrul de interes în statul respectiv (de exemplu familiile lor s-au mutat în statul respectiv).
Soluționarea provocărilor din domeniul incluziunii sociale: Ajutarea statelor membre să utilizeze în continuare Fondul social european pentru a soluționa problemele de incluziune socială: în perioada de programare 2014-2020, cel puțin 20% din sumele alocate din FSE în fiecare stat membru (în comparație cu actualul procent de aproximativ 17%) trebuie să fie cheltuite pentru promovarea incluziunii sociale și combaterea sărăciei, precum și a oricărei forme de discriminare. În plus, FSE va fi, de asemenea, în măsură să finanțeze consolidarea capacităților pentru toate părțile interesate de la nivel național, regional sau local. Statelor membre le vor fi transmise orientări politice, atât celor de origine, cât și celor de destinație ale cetățenilor mobili din UE, pentru dezvoltarea programelor de incluziune socială cu sprijinul FSE. Comisia își va menține eforturile de contribuire la consolidarea capacității autorităților locale de a utiliza eficient fondurile europene structurale și de investiții.
Promovarea schimbului de cele mai bune practici între autoritățile locale: Comisia va ajuta autoritățile locale să facă cunoscute la nivel european cele mai bune practici pentru a implementa normele de liberă circulație și pentru a răspunde provocărilor legate de incluziunea socială. Comisia va realiza un studiu de evaluare a impactului liberei circulații în șase orașe mari, care va fi prezentat în cadrul unei întâlniri cu primari din întreaga Europă, la data de 11 februarie 2014. Prin această întâlnire, Comisia dorește să ajute primarii să soluționeze provocările cu care s-ar putea confrunta în orașele lor, să favorizeze schimbul dintre ei de cele mai bune practici și să ofere îndrumări privind modalitatea de a solicita finanțare UE pentru integrarea socială. Întâlnirea va fi găzduită de Comitetul Regiunilor.
Asigurarea aplicării pe teren a normelor UE privind libera circulație: Comisia va înființa înainte de sfârșitul anului 2014 un modul de formare profesională online pentru a ajuta personalul autorităților locale să înțeleagă pe deplin și să aplice întocmai drepturile la liberă circulație în UE. Comisia a propus înființarea unor organisme de sprijin juridic și informare pentru lucrătorii mobili din UE în toate statele membre (a se vedea IP/13/372). La data de 17 ianuarie 2014, Comisia va prezenta o propunere de modernizare a EURES, rețeaua europeană a serviciilor de ocupare a forței de muncă, pentru a întări rolul și impactul acestora la nivel național, pentru a îmbunătăți coordonarea mobilității forței de muncă în UE și pentru a face ca EURES să devină un instrument european foarte util pentru recrutarea și plasarea forței de muncă. În prezent, 47% dintre cetățenii UE sunt de părere că problemele cu care se confruntă atunci când se stabilesc în altă țară din UE sunt cauzate de faptul că funcționarii administrațiilor locale nu sunt suficient de familiarizați cu drepturile cetățenilor UE în materie de liberă circulație.

Anexa

Anexa 1: Libera circulație este dreptul cel mai prețuit

Surse: Standard Eurobarometer 79 , primăvara anului 2013

Anexa 2: Percepția publică privind libera circulație

Sursă, Flash Eurobarometer 365 privind „Cetățenia Uniunii Europene”, p. 44

Anexa 3: Câți dintre cetățenii UE sunt mobili?

Rata mobilității transfrontaliere anuale în UE, în comparație cu SUA și cu Australia

Sursă: OECD Economic Survey of the EU – 2012

Anexa 4: Cetățenii mobili din UE sunt mai susceptibili de a fi activi din punct de vedere economic decât resortisanții statelor membre gazdă

Graficul arată numărul de cetățeni UE mobili de vârstă activă (15-64 de ani) care au reședința în țara respectivă.

Sursă: Eurostat, EU Labour Force Survey (Anchetă privind forța de muncă în UE) (tabelul lfsa_argan). Notă: numai principalele țări de destinație ale cetățenilor mobili din UE sunt indicate în grafic. Aceste 17 state membre reprezintă 99 % dintre cetățenii UE mobili în 2012.

Pagini Utile